Июнь – особенный месяц для Севастополя. 14 июня 1783 года город был основан Августейший город Севастополь. В районе поселения Ахтиар, расположенного на берегу глубоководной бухты, командующий русской Крымской эскадрой контр-адмирал Мекензи, заложил первые каменные постройки города-порта Севастополь. Ими стали часовня, кузница, дом командующего эскадрой и пристань, ныне известная как Графская.

Ровно 90 лет, 16 июня 1873 года, император Александр II утвердил Мнение Государственного совета «Об образовании особого севастопольского градоначальства».

Значение этого события для города сложно переоценить – Севастополь был выделен из Таврической губернии, в составе которой он находился около 10 лет, как территориально, так и в управлении.

Градоначальство, согласно дореволюционному законодательству, административно приравнивалось к отдельной губернии и подчинялось напрямую центральной власти в лице Министерства внутренних дел (МВД).

Очень условно статус градоначальства напоминал современный  статус города федерального значения, особенно после упразднения  в 1874 году управленческого института — Новороссийского и Бессарабского генерал-губернаторства.

В подчинении МВД находились и губернии, и градоначальства, имевшие более высокий статус, так как отдельные города выделялись из губерний в градоначальства в связи с их особой значимостью.

Часто это было связано с важностью торгового города-порта в Одесском градоначальстве, существовавшим с 1802 года, а также градоначальстве Керчь-Еникале (создано в 1827 году) и Таганрогским градоначальстве (1802 – 1887 года).

В начале 1870-х годов было образовано Санкт-Петербургское градоначальство, что определялось особым столичным положением этого города.

В начале 1870-х годов в городах, связанных с военно-морским флотом России существовали военные губернаторы, как было в Николаеве и Кронштадте.

В конце XIX века градоначальство в Севастополе (1873) было пятым, опережая не только Николаев (1900), Ростов-на-Дону (1904), но и Москву (1905).

Уникальность Севастополя состояла в том, что в июне 1873 года в городе была создана именно гражданская власть, не существовавшая в городе ранее, которая должна была совместить в себе «будущий» военно-морской статус города, определявшийся его славным и трагическим прошлым. До Крымской войны в Севастополе был военный губернатор.

С 16 июня 1873 года – можно вести отсчёт гражданской власти в Севастополе.

Севастополь и античный Херсонес

Согласно определению градоначальства из дореволюционных энциклопедий: в границы градоначальства, наряду с самим городом, включались прилегающие к нему земли, в том числе с сельскими поселениями.

При создании градоначальства было решено включить в него Херсонесский полуостров, Северную сторону, город Балаклаву, Байдарскую долину, размежевав все эти земли с Таврической губернией.

Все эти территории оказались неотъемлемой частью города Севастополя.

Севастополь и Балаклава

Создание градоначальства в Севастополе совпало по времени с городской реформой Александра II 1870 года, когда впервые в истории России появились независимые выборные органы городского самоуправления.

В начале 1870-х годов в Севастополе возникло сразу два управленческих института, связанных с городом, а не с флотом, которого в Севастополе на тот момент ещё не было, так как весь русский флот после Крымской войны был переведён в Николаев.

Казачья бухта, Балаклава

Замысел «особого градоначальства»

Идея создания градоначальства в Севастополе была прямым следствием отмены в 1871 году статей Парижского договора 1856 года, согласно которому России запрещалось иметь военный флот на Чёрном море.

Судя по всему, идея создания градоначальства в Севастополе принадлежала младшему брату Александра II Великому князю Константину Николаевичу, видевшего особый статус Севастополя, как базы Черноморского флота России.

Великий князь Константин Николаевич

Константин Николаевич был главным управляющим Морским ведомством с 1855 года, с самого начала правления Александра II. Он был на эту должность не случайно, а в связи с его активным участием в руководстве Морским министерством в годы Крымской войны и обороны Севастополя.

Создание градоначальства в Севастополе было для Великого князя Константина лишь формой, позволявшей выделить особый статус управления города, подчеркнуть его «особое значение» как места, где положено быть флоту Российской империи.

Закон об образовании севастопольского градоначальства было таким же, как и Таганрогское, Керчь-Еникальское и Одесское градоначальство, находившиеся в подчинении генерал-губернатора Новороссии Михаил Семёнович Воронцов (1823—1854 годах).

Младший брат Александра II Константин Николаевич считается вдохновителем самой громкой реформы в России за весь XIX век – отмены крепостного права.

Влияние великого князя было далеко не абсолютным, особенно после Крымской войны 1853-1856 годов, и восстания начавшегося в 1863 -1864 году в Польше, вызвавшего опасность вмешательства европейских государств во внутрироссийский конфликт.

Великий князь Константин оставался в руководстве военно-морским ведомством весь период царствования Александра II. Однако в отношении Севастополя замыслы великого князя не были реализованы полностью.

В фондах Министерства внутренних дел (МВД), по ведомству которого проходили градоначальства, сохранилось дело под названием «Об отделении г. Севастополя из состава Таврической губернии с образованием ОСОБОГО градоначальства», а другое дело Госсовета называлось: «Дело Государственного Совета об образовании севастопольского градоначальства». Дело МВД называет градоначальство в Севастополе «особым», а вот деле Госсовета – нет.

 Государственный совет – это полу-законодательная инстанция Российской империи, состоящая из отставных высокопоставленных чиновников (министры, их заместители, сенаторы и т.п.), они утверждали все законопроекты разных ведомств до рассмотрения дел императором.

Архивное дело самого МВД отражает предварительные материалы, в первую очередь – протоколы комиссии, созданной в Николаеве по инициативе великого князя Константина Николаевича для анализа «нужд» Севастополя. МВД не стало сообщать в Госсовет о мнении Комиссии по различным вопросам военно-морского «возрождения» Севастополя.

Для МВД новое градоначальство в Севастополе было лишь дополнительной обузой, в том числе – финансовой.

1 ноября 1871 года, спустя примерно полгода после отмены статей Парижского договора, «касавшихся Чёрного моря», «по Высочайшему повелению» (то есть Александра II) было создано Особое совещание «под председательством Его Императорского Высочества генерал-адмирала», т.е. великого князя Константина Николаевича.

Целью этого совещания было определение основы управления городом, в соответствии с «его будущим значением»:

«Отмена статей Парижского трактата, касавшихся Чёрного моря и окончательное решение вопроса о направлении в Крым железного пути, указав на то особенное значение, которое в недалеком будущем должен будет приобрести город Севастополь, как порт торговый и военный, вместе с тем вызвали необходимость скорейшего изыскания мер к устройству управления в этом городе, соответственно его будущему значению».

В состав Особого совещания были включены профильные министры лично – военный министр, министр финансов, министр внутренних дел, министр путей сообщения и управляющий Морским министерством, в подчинении великому князю. Особое совещание собиралось дважды – в январе 1872 года и в январе 1873 года. В промежутке в Николаеве заседала комиссия из представителей названных министерств.

Особое совещание 14 января 1872 года было посвящено выработке общих вопросов «образования местного в г. Севастополе управления», таковых всего оказалось четыре.

Первый вопрос касался в общих чертах территории особого градоначальства, которую предполагалось закрепить за городом:

«Город Севастополь с прилегающими к нему территориями, то есть Херсонским полуостровом и Северной стороной выделяется из губернского управления Таврической губернии и образует ОСОБОЕ градоначальство».

Принципиальным кажется второй пункт, обсуждавшийся на этом совещании:

«Градоначальник назначается из лиц Морского ведомства и в то же время есть командир Севастопольского порта. В отношении же к расположенным в Севастополе сухопутным войскам ему присваиваются права и обязанности коменданта».

Таким образом, в лице севастопольского градоначальника соединялась власть гражданская, военная и морская, при этом главными считались власти военно-морского флота. Несомненно, что эта идея принадлежала Константину Николаевичу.

Это означает, что для определения особого статуса Севастополя градоначальство было лишь формой, внешней оболочкой, а сутью градоначальства были власти военно-морского флота России. Это означает, что чисто военно-морские управленческие формы в отношении Севастополя – как было до Крымской войны в виде военного губернатора Севастополя и Николаева – уже не вмещали в себя то «особенное значение» города, о котором шла речь в документах начала 1870-х годов.

В работах историка В.В. Дмитриева отмечается, что назначение адмиралов на должности градоначальников было общим принципом, выработанным в отношении особого статуса Севастопольского и Керчь-Еникальского градоначальства.

Складывается впечатление, что всё дело по созданию градоначальства в Севастополе было нормативно-правовой новацией, не обычной для законодательства той эпохи. Особенно в отношении соединения в одном лице градоначальника, подчинявшегося МВД, представителя Морского ведомства, который был не только руководителем порта (двойное подчинение), но и руководителем крепости, то есть подчиненным Военного министерства — тройное подчинение. Именно в этом и состоял смысл «особого градоначальства» в Севастополе.

Другие градоначальства Российской империи, включая столичное в Санкт-Петербурге, не имели такого триединого соединения городской власти.

Министр внутренних дел уже на этом этапе стремился «сбить пафос особого статуса» Севастополя, уравняв его в правах с градоначальством в Одессе, Керчь-Еникале и Таганроге. На заседании Особого совещания это было сформулировано так:

«По делам гражданского управления градоначальник подчиняется Новороссийскому и Бессарабскому генерал-губернатору на тех же основаниях, как и прочие градоначальства во вверенном ему крае».

Для более детальной разработки «всех частных вопросов, касающихся будущего Севастопольского градоначальства» Совещание предлагало императору, то есть великий князь Константин Николаевич предлагал своему брату учредить в Николаеве комиссию, состоящую из представителей названных выше пяти ведомств.

Руководителем комиссии предлагалось назначить Главнокомандующего Черноморским флотом и портов. 7 февраля 1872 года император утвердил протокол заседания Особого совещания, и дело перешло на местный уровень – в Николаев.

Комиссия в Николаеве VS МВД

«Высочайше учрежденная комиссия о будущем устройстве и значении Севастополя» заседала в Николаеве с февраля по ноябрь 1872 года, при участии самого великий князь Константин Николаевич.

В комиссии в Николаеве явно преобладали военные чины: председателем комиссии был вице-адмирал и главный командир Черноморского флота и портов Н.А. Аркас,  два генерал-майора от Военного министерства, два капитана 1-го ранга от Морского ведомства и даже от Министерства путей сообщения представителем был генерал-майор (итого 6 военных).

От Министерства финансов и МВД было по одному представителю в чине действительного статского советника. Интересно, что МВД отправило в Николаев не своего чиновника, а подчинённого Новороссийского и Бессарабского генерал-губернатора чиновника Лозова, которого сам генерал-губернатор и выбрал, что вполне можно рассматривать как желание министра внутренних дел генерал-адъютанта А.Е. Тимашева не слишком вкладываться в дело великого князя Константина Николаевича.

Комиссия в Николаеве не ограничилась представителями центральных ведомств, а «выслушала мнения городского головы и депутатов от г. Севастополя, строителя участка Лозово-Севастопольской железной дороги и командированного в этот город землемера» и еще обсудила «особый доклад» представителей города.

Комиссия начала с разбора «земельного вопроса» — кому какие земли принадлежали на момент упразднения штаба командира порта и должности военного губернатора Севастополя, причем из материалов комиссии не очень ясно положение Севастополя в составе Таврической губернии, куда он был включен в начале 1860-х годов после Крымской войны и упразднения военного губернаторства. Севастополь должен был быть в составе какого-то уезда, либо должен был существовать отдельный Севастопольский уезд Таврической губернии.

Карта Таврической губернии.  Атлас Российской империи

Однако в материалах комиссии нет об этом никаких сведений, кажется поистине загадочной фраза из материалов комиссии, что  Севастополь «был подчинён Таврическому губернатору и губернскому управлению на общем основании».

Видимо, вопреки «общим основаниям» Севастополь никак не управлялся со стороны Таврической губернии, если не считать управлением раздачу «земли севастопольской» купцам Таврической губернии, каковую раздачу комиссия как раз зафиксировала в протоколе заседания.

Основной акцент в деятельности комиссии вполне соответствовал её составу. Комиссия, в первую очередь, занималась «устройством в военном отношении», предлагая «отвести под коммерческий порт» только «западный берег Южной бухты», но при этом отделить земли для постройки укреплений, портов, казарм, госпиталя, территории, что ранее принадлежали Морскому министерству, дополнив их новыми, а также вернув те земли, которые были «предоставлены купцу Телятникову от американца Гоуэна для разных складов от затопленных судов» и те территории, которые были переданы во временное пользование Русского общества пароходства и торговли (РОПиТ).

Главная задача формулировалась комиссией так:

«Имея в виду, что севастопольский порт получит с проведением к нему железной дороги полное развитие, оказывается необходимым собственно для военного порта сохранение местности в таких размерах, чтобы она могла удовлетворить самым широким требованиям Черноморского флота».

При этом комиссия предлагала учитывать мнения горожан о благоустройстве собственного города, включить «выборных от городского общества» в особую комиссию, которая бы решала вопрос о строительстве городского водопровода за государственный счет.

Ни один из этих вопросов не был включен в итоговый материал МВД, представленный в Государственный совет. В итоговом материале заседания комиссии в Николаеве обсуждались темы:

Во-первых, Комиссия предлагала расширить территорию города, не ограничившись Херсонесским полуостровом и просто указанием на «Северную сторону».

Руководствуясь «приблизительными указаниями, которые имеется в виду включить в общую систему обороны Севастопольской местности, а также принимая в соображение, что разъединение этих укреплений административными границами представляло бы ощутительные неудобства, Комиссия пришла к заключению, что в черту будущего Севастопольского градоначальства» требуется включить «всю дачу города Балаклавы», с вхождением Балаклавы в пределы Севастополя и подчинении в административном отношении Севастопольскому градоначальнику.

Морскому ведомству ранее были «предоставлены навсегда» дачи Мекензиева и Мартыновка, их также следовало включить в состав градоначальства, а также несколько частных дач на Северной стороне «для округления границ на севере по линии реке Бельбек».

Отдельно Комиссия предлагала рассмотреть вопрос о включении в территорию Севастополя земли вокруг водопровода, устроенного когда-то Морским ведомством и «снабжавшего бывшие Севастопольские сухие доки и Севастополь из реки Чёрная».

В 1872 году эти земли принадлежали «частию к составу Ялтинского уезда, отчасти же к Симферопольскому».

Отдельно со ссылкой на мнение севастопольцев была зафиксирована ещё одна управленческая проблема:

«Жители Севастополя тяготятся отношениями к ялтинскому уезду, т.к. Севастополь никаких общих интересов с этим уездом не имеет», поэтому Комиссия «единогласно пришла к тому заключению, что причисление Севастополя в хозяйственном отношении к Ялтинскому земству во многом представляет большие неудобства».

Речь шла о земском самоуправлении, созданном в России по реформе 1864 года, созданным как выборный институт для решения вопросов благоустройства за пределами городов, в сельской местности.

В столичном Санкт-Петербургском и Одесском градоначальстве территория земства совпадала с территорией градоначальства.

Аналогичную идею предложили и «депутаты от Севастополя», чтобы отсоединиться от Ялтинского уезда, в том числе в судебном плане (мировые судьи, решавшие гражданские споры, избирались земством), однако эта идея не была реализована ни в начале 1870-х годов, ни позднее.

Комиссия прислушалась к мнению севастопольцев, и подробно разобрала «особый доклад о нуждах города», представленный «депутатами от города» и касавшийся в основном тех территорий, которые горожане просили при распределении земель между ведомствами оставить за городским самоуправлением, в частности, небольшого поселения в Сухой балке на Северной стороне на землях Морского ведомства, а также «свободные участки земли на Южной стороне, которые не получили ныне непосредственного назначения для надобностей различных ведомств».

Комиссия присоединялась к этому ходатайству, а о следующем высказала критическое мнение в отношении

«всей Артиллерийской бухты и в особенности западной стороны оной, занятой ныне развалинами бывшего артиллерийского делового двора… Комиссия не находит удобным удовлетворить этому ходатайству, т.к. по заявлению членов Военного ведомства, сохранение этой местности для военных надобностей крайне необходимо».

Так как материалы Комиссии в Николаеве отличаются между собой в двух архивных делах, то сегодня остаётся открытым вопрос – что из всех материалов комиссии дошло до великого князя Константина Николаевича, под руководством которого Особое совещание собралось второй раз в январе 1873 года.

Особое совещание стремилось привлечь самих севастопольцев к определению базовых вопросов их жизни – как и позднее, на рубеже XIX – ХХ веков, так же стремился поступать и следующее поколение великий князь Александр Михайлович, племянник Константина Николаевича, сын его младшего брата Михаила Николаевича. Особое совещание постановило:

«Признано необходимым немедленно по образовании градоначальства поручить градоначальнику при содействии городского управления составить общий план всей городской дачи Севастополя с обозначением существующего расположения города и необходимых изменений против последнего Высочайше утвержденного на этот город плана. Для ускорения же передачи городу участков земли, не нужных более другим ведомствам, и вообще для приведения в известность городских земель, учредить в Севастополе по введении там нового городского управления, комиссию из представителей города и подлежащих ведомств».

Были разобраны ходатайства горожан по ряду земельных территорий. Остальные же вопросы по созданию градоначальства Совещание переложило на МВД, стремившегося «скорректировать» и результаты деятельности комиссии в Николаеве, и решения Особого совещания.

Интересна внутренняя переписка руководителей министерства в период подготовки материалов для Государственного совещания. В МВД думали над тем, можно ли признать «мнение городской думы Севастополя» не действительным, т.к. это была дума, избранная по старому законодательству, а не по новому Городовому положению 1870 года, таким образом, вовсе исключив мнение севастопольцев из процесса создания градоначальства.

Не споря с идеей соединить в лице градоначальника «звания Командира Севастопольского порта и коменданта Севастополя», МВД выступало против, предлагая уравнять градоначальника в Севастополе с правами этой же должности в Одессе, Керчь-Еникале и Таганроге.

Штат градоначальства Севастополя МВД определило чуть выше минимального «уровня» Керчь-Еникальского градоначальства, ссылаясь на то, что Севастополь на текущий момент ничего из себя не представляет даже в смысле развития торговли. Министр внутренних дел Тимашев вообще не упоминал о военно-морском значении города, как это делали Особое совещание и комиссия в Николаеве. В этом и состояло главное предложение Министерства внутренних дел Государственному Совету.

Министр МВД Российской империи с 1868 по 1878 гг Александр Егорович Тимашев. Портрет Ивана Тюрина

Содержание же самого градоначальника как лица, назначаемого из лиц Морского ведомства, выполняющего обязанности командира Севастопольского порта, должно определять само Морское ведомство, за счет собственных средств, а не из бюджета МВД.

Территориальный вопрос – то есть земли, выделяемые под Севастопольское градоначальство из Таврической губернии – МВД вносило на рассмотрение Государственного Совета в тех размерах, как было предложено Комиссией в Николаеве и согласовано Особым совещанием под руководством Константина Николаевича, а реализацию этого «выделения» МВД предлагало производить самому Севастопольскому градоначальнику по соглашению с Таврическим губернатором.

23 апреля 1873 года материалы МВД по созданию градоначальства в Севастополе слушались в такой властной инстанции как Соединенные департаменты законов и государственной экономии Государственного совета.

В документе этого слушания заметно согласие с позицией МВД и сопротивление планам великого князя на Севастополь как на особо значимое место с точки зрения управления.
Высшая бюрократия полагало, что по своим правам Севастопольское градоначальство должно было быть таким же, как другие градоначальства Новороссийского и Бессарабского генерал-губернаторства, что и отмечено в законе:

«Признавая вполне правильными выраженные в представлении министра внутренних дел соображения о том, что отношения севастопольского градоначальника к Новороссийскому и Бессарабскому генерал-губернатору и к высшим правительственным установлениям должны быть те же самые, какие указаны действующими узаконениями для градоначальников Одесского, Керчь-Еникальского и Таганрогского, департаменты считают необходимым выразить это и в имеющем быть изданном по настоящему предмету законе».

Предлагалось исключить из текста закона о градоначальстве в Севастополе план территорий, которые должны быть закреплены за городом, сократить размер финансирования штата градоначальства и открыть само финансирование с 1873 года, чтобы МВД могло содержать новую структуру за свой счёт.

Спустя месяц, 14 мая 1873 года при рассмотрении дела в Общем собрании Государственного совета, под председательством самого Константина Николаевича, была попытка пересмотра решения по финансированию и штату севастопольского градоначальства:

«Находя назначенные по проекту временного штата канцелярии Севастопольского градоначальника оклады содержания, по незначительности их, не соответствующими действительным потребностям … Совет предпочитает, не определяя ныне окладов содержания и числа чинов канцелярии градоначальника, ограничиться утверждением предположенных классов должностей и разрядов».

Через год МВД было обязано представить в Госсовет данные о действительных потребностях севастопольского градоначальства. В таком виде это и вошло в текст закона.

«Будущее значение»

В истории создания градоначальства в Севастополе ещё много неясного. То «особенное значение» Севастополя, которое подчеркивалось Особым совещанием под руководством Константина Николаевича в Петербурге и комиссией под руководством Н.А. Аркаса в Николаеве, было во многом нивелировано.

Формулировки закона сводили статус Севастопольского  градоначальства к подобным структурам в других городах Российской империи.

Тем не менее, это стало мощным толчком для развития города, для формирования его гражданской субъектности, и для возвращения городу статуса главной базы Черноморского флота, спустя два десятилетия.

«Особый статус» Севастополя, который предлагал ввести великий князь Константин Николаевич, и комиссия в Николаеве, город получил в последующей истории.

По материалам статьи ForPost